《关于对因犯罪在大陆受审的台湾居民依法适用缓刑实行社区矫正有关问题的意见》的理解与适用
（【作者】 周加海，田心则 【作者单位】 最高人民法院）
最高人民法院于2016年12月15日印发了最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部《关于对因犯罪在大陆受审的台湾居民依法适用缓刑实行社区矫正有关问题的意见》（法发[2016]33号，以下简称《意见》），并自2017年1月1日起施行。为准确理解和适用好《意见》，现对《意见》的出台背景、主要内容以及适用中需注意的问题作如下介绍。
一、《意见》出台的背景和意义
刑法第四条规定，对任何人犯罪，在适用法律上一律平等。缓刑适用无疑也要贯彻这一原则。但实践中反映，对台湾被告人适用缓刑，存在以下一些实际困难：一是根据刑法第七十二条规定，对被告人宣告缓刑，以“对所居住社区没有重大不良影响”为必要条件之一，而台湾被告人通常在大陆没有经常居住地，导致相关调查评估工作难以开展。二是根据刑法第七十六条和刑事诉讼法第二百五十八条的规定，缓刑犯应由其户籍地或者经常居住地进行社区矫正，而台湾罪犯户籍地不在大陆，在大陆又多无经常居住地，导致社区矫正工作难以落实。三是对于台湾罪犯在执行缓刑期间能否出境问题缺少明确规定。由于存在以上问题，在客观上、在一定程度上影响了对台湾犯罪人缓刑的依法适用。
最高人民法院对上述问题高度重视，会同最高人民检察院、公安部和司法部积极研究解决方案。经充分调查研究、广泛征求意见，并在认真研究总结福建、江苏等地因地制宜探索出的一些好经验好做法的基础上，联合制定发布了《意见》。
《意见》的出台，是人民法院、人民检察院、公安机关、司法行政机关贯彻落实党的十八大精神，积极回应人民群众尤其是台湾同胞关切的重要举措，对于平等保护台湾同胞权益、争取台湾民心、促进两岸关系发展将发挥重要作用，产生积极影响。
二、《意见》的主要内容
《意见》坚持贯彻平等适用法律原则，共设12个条文，主要规定了以下几方面内容：一是强调对符合缓刑适用条件的台湾被告人，人民法院应当依法适用缓刑。二是明确了人民法院、人民检察院、公安机关、辩护方在对因犯罪在大陆受审的台湾居民依法适用缓刑、实行社区矫正工作中的各自职责，以及台湾同胞投资企业协会、台湾同胞投资企业在相关工作中的角色与作用。三是明确了对台湾被告人适用缓刑对所居住社区影响的调查评估负责机关，并以此为基础确定了将来负责指导管理和组织实施对台湾罪犯实行社区矫正的具体县级司法行政机关。四是明确了对适用缓刑的台湾罪犯限制出境的工作要求以及实施边控的期限。五是明确了对适用缓刑的台湾罪犯，符合条件的，可以依据《海峡两岸共同打击犯罪及司法互助协议》移交台湾地区执行。
三、《意见》中有关问题的理解与适用
（一）关于缓刑适用的调查评估机关以及对社区矫正负责机关的确定
在考虑对台湾犯罪人适用缓刑时，如何确定调查评估机关和社区矫正负责机关是司法实践中的一个突出难题，是在起草《意见》过程中重点考虑的一个问题。《意见》解决这一问题的基本思路是：尽可能扩大台湾犯罪人与大陆的关系联结点，并以该联结点所在地确定调查评估机关和社区矫正负责机关。为此，《意见》第3条规定：“公安机关、人民检察院、人民法院需要委托司法行政机关调查评估宣告缓刑对社区影响的，可以委托犯罪嫌疑人、被告人在大陆居住地的县级司法行政机关，也可以委托适合协助社区矫正的下列单位或者人员所在地的县级司法行政机关：
（1）犯罪嫌疑人、被告人在大陆的工作单位或者就读学校；
（2）台湾同胞投资企业协会、台湾同胞投资企业；（3）其他愿意且有能力协助社区矫正的单位或者人员。已经建立涉台社区矫正专门机构的地方，可以委托该机构所在地的县级司法行政机关调查评估。根据前两款规定仍无法确定接受委托的调查评估机关的，可以委托办理案件的公安机关、人民检察院、人民法院所在地的县级司法行政机关。”第7条规定：“对缓刑犯的社区矫正，由其在大陆居住地的司法行政机关负责指导管理、组织实施；在大陆没有居住地的，由本《意见》第3条规定的有关司法行政机关负责。”
根据上述规定，可以通过以下四个方法确定负责缓刑适用调查评估和社区矫正的县级司法行政机关：一是犯罪人在大陆有居住地的，为其在大陆居住地的县级司法行政机关。二是犯罪人在大陆没有居住地的，为其在大陆的工作单位或者就读学校、台湾同胞投资企业协会或者台湾同胞投资企业、其他愿意且有能力协助社区矫正的单位或者人员所在地的县级司法行政机关。三是已经建立了涉台社区矫正专门机构的，比如2015年8月厦门市成立了涉台社区矫正中心，为该机构所在地的县级司法行政机关。四是通过前述方法仍然无法确定的，为办理案件的公安机关、人民检察院、人民法院所在地的县级司法行政机关。
（二）关于台湾同胞投资企业协会、台湾同胞投资企业在台湾犯罪人的缓刑适用和社区矫正工作中的角色与作用
考虑到台湾犯罪人身份特殊，为确保缓刑调查评估工作更为准确，同时确保后续社区矫正工作更为顺利开展，《意见》非常注重发挥台湾同胞投资企业协会、台湾同胞投资企业在其中的作用：一是第4条规定了司法行政机关开展调查评估时，可以请当地台湾同胞投资企业协会、台湾同胞投资企业协助提供有关材料。二是第8条规定了可以吸收台湾同胞投资企业协会、台湾同胞投资企业的代表参加为缓刑犯确定的社区矫正小组。三是第9条规定了根据社区矫正需要，司法行政机关可以会同相关部门，协调台湾同胞投资企业协会、台湾同胞投资企业等，为缓刑犯提供工作岗位、技能培训等帮助。
（三）关于台湾罪犯缓刑执行期间能否出境的问题
刑法第七十五条规定，缓刑犯离开所居住的市、县或者迁居的，应当报经考察机关批准。出境入境管理法第十二条规定了“被判处刑罚尚未执行完毕或者属于刑事案件被告人、犯罪嫌疑人的”不准出境。对于缓刑考验期间是否属于“被判处刑罚尚未执行完毕”的问题，理论界存在不同理解。根据起草《意见》过程中征求立法机关的意见，罪犯被宣告缓刑的，缓刑考验期间是有条件地不执行刑罚，如果发生应当撤销缓刑情形的，需要依法执行所判处的刑罚，因此，缓刑考验期仍属执行人民法院的有罪判决，为保证判决有效执行，出境入境管理法的相关精神应适用于缓刑犯缓刑考验期间。基于上述理解，《意见》第6条规定，“对被告人宣告缓刑的，人民法院应当及时作出不准出境决定书”。亦即原则上，台湾罪犯在缓刑考验期间不能出境。对于实践中确有出境必要的，如在大陆患有重病需要回台治疗的等，一方面可以考虑根据《意见》第10条的规定，移交回台湾地区执行，另一方面可以结合个案具体情况，个案解决。
（四）关于对台湾缓刑犯办理边控手续和边控期限问题
根据《意见》第6条的规定，人民法院对被告人宣告缓刑并作出不准出境决定书的同时，应当“依照有关规定办理边控手续”。2013年6月9日，公安部出入境管理局发布有关通知，对办理边控的相关程序问题作出了规定，最高人民法院于当年9月27日对该通知进行了转发。《意见》第6条中的“依照有关规定”即指上述文件。
此外，在起草《意见》时，地方法院普遍反映，根据公安机关目前有关工作要求，实施边控应三个月办理一次，这给案件审理法院带来不必要的麻烦。为此，经商公安部同意，《意见》第6条明确规定，“实施边控的期限为缓刑考验期限”，从而大大减轻了缓刑案件审理法院的工作负担。应该注意的是，对于缓刑犯减刑的，应当根据减刑后的缓刑考验期限再对边控期限予以调整。
（五）关于对台湾缓刑犯的移管问题
《意见》第10条规定：“对于符合条件的缓刑犯，可以依据《海峡两岸共同打击犯罪及司法互助协议》，移交台湾地区执行。”规定本条内容的主要考虑为：一是《海峡两岸共同打击犯罪及司法互助协议》第11条约定，“双方同意基于人道、互惠原则，在请求方、受请求方及被判刑人（受刑事裁判确定人）均同意移交之情形下，移管（接返）被判刑人（受刑事裁判确定人）。”依据这一约定，两岸已经在协议框架下开展了罪犯移管合作，并分别出台了相关规定对其予以具体落实。其中，台湾地区于2013年7月23日施行了“移交受刑人法”并准用于两岸之间。在大陆方面，最高人民法院制定了《关于人民法院办理接收在台湾地区服刑的大陆居民回大陆服刑案件的规定》（法释[2016]11号）并已于2016年5月1日起施行。无论是协议，还是两岸有关规定，均未将缓刑犯排除在移管对象之外。二是由于《意见》明确规定台湾罪犯在缓刑期间不能出境，将本条内容作为不准出境规定的补充，既可以解决实践中部分台湾缓刑犯确有出境需要的具体问题，也可以缓解因生活习惯差异等因素给台湾缓刑犯在大陆服刑期间带来的相应问题，有利于取得更好的矫正效果。三是明确台湾缓刑犯可以移管至台湾地区执行，可以相应解决目前司法实践中对台湾犯罪人适用缓刑、实行社区矫正中的诸多难题，也有利于节约司法资源。
（六）关于在台湾形成的有关证据如何在大陆使用的问题
《意见》第2条规定了被告人及其法定代理人、辩护人提出宣告缓刑的请求时，应当说明理由，必要时还需提交被告人在台湾地区无犯罪记录证明等相关材料。为了便于法官审查判断上述在台湾地区形成的有关材料的真实性和可采性，该条明确规定了这些材料需经过台湾地区公证机关公证。
需要说明的是，根据司法部《关于印发＜海峡两岸公证书使用查证协议实施办法＞的通知》（司发[1993]006号）（以下简称《通知》）的相关规定，两岸可以通过中国公证员协会或有关省、自治区、直辖市公证员协会与财团法人海峡交流基金会相互联系，寄送包括委托证明在内的公证书，办理查证事宜。亦即，对于在台湾地区形成且经台湾地区公证机关公证的有关材料的使用和查证，应根据《通知》规定的途径进行转递和查证。根据《通知》以及《司法部关于增加寄送公证书副本种类事宜的通知》（司发通[1994]091号），可以适用这一途径的公证书包括继承、收养、婚姻、出生、死亡、委托、学历、定居、扶养亲属、财产权利证明以及病历、税务、经历、专业证书等。对于其他种类的公证书，或者法定代理人、辩护人未通过《通知》规定的途径转递的证据和证明材料，人民法院应当通过两岸司法互助途径请求台湾地区协助核查。